На переходе – 3 (Газета «ПОИСК» 22 мая 2009 г.)
На переходе – 3
Наталия БУЛГАКОВА
В программе развития образования, принятой Минобрнауки РФ осенью прошлого года, запланирован переход вузов на нормативно-подушевое финансирование в 2011-2012 годах. Как, по мнению экспертов, скажется это на высших учебных заведениях? Продолжаем серию интервью с Ярославом КУЗЬМИНОВЫМ, ректором Государственного университета - Высшей школы экономики при Правительстве РФ (см. “Поиск” №№7,8, 2009).
- Ярослав Иванович, а чем отличается подушевое финансирование от ГИФО? Эксперимент по использованию государственных именных финансовых обязательств в образовании прошел как-то незаметно. Говорят, результаты были, мягко говоря, не очень обнадеживающими. А теперь вдруг сразу все вузы будут финансироваться по принципу “деньги за студентом”, без всякого эксперимента. Не рискованно ли? Точнее: просчитаны ли риски?
- В той степени, в какой нормативно-подушевое финансирование (НПФ) можно было проверить в эксперименте, мы это сделали в 2003-2005 годах. “Техника” НПФ была тогда полностью отработана. Другое дело, что результаты эксперимента оказались не впечатляющими. Но это было ясно с самого начала, когда тогдашнее Минобразования пошло “по легкому пути”: выбрали регионы, в которых эффект финансирования, привязанного к результатам деятельности, не мог иметь никаких последствий. Например, в Якутии всего один вуз - с кем ему соревноваться, куда еще абитуриенты могли пойти? В остальных республиках, участвовавших в эксперименте, вузов тоже по два - по три. Мы с Финансовой академией, отвечавшие за методическую работу в эксперименте, два раза направляли официальные письма о нецелесообразности продолжения эксперимента с таким набором регионов.
На мой взгляд, когда несколько лет назад отложили введение системы подушевого финансирования и прозрачной конкуренции за студента, то сделали большую ошибку. Мы все равно к этому пришли: ЕГЭ введен в полном объеме, а подушевое финансирование от ГИФО по смыслу не отличается ничем. Человек получает грант на обучение в зависимости от своих результатов ЕГЭ или участия в предметной олимпиаде.
Отказом от своевременного введения ГИФО нашему образованию был нанесен вред, сейчас мы это видим совершенно определенно. Потому что схема ЕГЭ - ГИФО помогла бы экономически, а не административно решить проблему реструктуризации системы высшего образования. Целый ряд вузов вынужден был бы заявить о своей несостоятельности, и их присоединили бы к другим гораздо раньше, в 2006-2007 годах, и мы не имели бы миллионы людей, которых де-факто обманывают, давая им очень плохое образование. Мы имели бы возможность естественной концентрации ресурсов образования вокруг жизнеспособных вузов. Отказавшись от такой, экономической, реструктуризации сектора, мы пришли к необходимости реструктуризации административной. Но и ее боимся начать. А то, что сектор в этом нуждается, по-моему, всем очевидно.
Средний размер вуза (с учетом филиалов) в России - 2,5 тысячи студентов и меньше 150 преподавателей, включая совместителей, большинство которых работает в трех-четырех вузах. Это даже не в разы - на порядок меньше, чем в остальном мире. Такое возможно разве что в театральной студии, в академии художеств, но никак не в университете. Низкое качество образования обусловлено тем, что преподаватели читают по три-четыре разных курса, часто освоенные ими на “студенческом” уровне. О каких тут исследованиях можно говорить? Научную работу ведут только 16% преподавателей и не более чем в трети вузов. Есть вузы, в которых наукой занимаются 2-3% преподавателей - исключительно ради собственного удовольствия.
Мы обманываем себя, говоря о размерах высшего образования в России. Действительно, если в вузы идут 70% выпускников школы - каждый задумается, не слишком ли это много. Но достаточные профессиональные компетенции получают не больше четверти выпускников. А вот это уже - слишком мало для экономики. Надо проводить селекцию, последовательно расширяя прием в “хорошие” вузы и сокращая в “плохие”, увеличивая финансирование бюджетных программ именно там, где общество может рассчитывать на качество.
В самом деле, как быть с “плохими” вузами? У нас два варианта: закрывать их либо решением чиновника, либо решением потребителей. Я предпочитаю второе. Потому что ошибка одного потребителя не так дорого обойдется обществу, как ошибка одного чиновника.
- А как вы думаете, почему руководители вузов так страстно и последовательно боролись против ГИФО?
- Ну, не все ректоры боролись - кто-то сохранял нейтралитет. Но сторонников было мало, это верно.
Здесь несколько объяснений. Есть объективное, основанное на интересах. Вузы с невостребованными специальностями, вынужденные буквально заманивать на бюджетные места даже закоренелых троечников (такие вузы есть и среди педагогических, и среди технических), понимали, что пострадают от введения принципа “деньги следуют за способным студентом”. Сильные же и популярные вузы, которые от ГИФО, несомненно, выиграли бы, не выступали в поддержку этой модели, потому что ее реализация в середине 2000-х принесла бы им слишком мало. Бюджетное финансирование в расчете на студента исчислялось сотнями долларов в год, и даже при увеличении этого числа в два-три раза все равно получалось меньше в сравнении с доходом от одного коммерческого студента (уже тогда исчислявшимся в тысячах долларов). А для главных университетов России - МГУ, СПбГУ, Бауманки и других - бюджетное финансирование в расчете на студента тогда было в три-четыре раза выше, чем в среднем вузе. Любая система подушевых нормативов оказалась бы для “грандов” невыгодной: у них и так было самое высокое финансирование на каждого бюджетного студента. Даже если первая группа (победители олимпиад и обладатели первых 15 баллов по профильному ЕГЭ) получила бы грант, равный самому большому - МГУшному - финансированию, МГУ от этого только пострадал бы. Ведь понятно, что не все бюджетные студенты МГУ соответствуют таким критериям - может быть, только половина. Делиться своими деньгами со следующими в рейтинге вузами “великие” никак не хотели. (И правильно делали: ведь даже солидное по тогдашним меркам финансирование МГУ в расчете на студента составляло 50-60% от финансирования в среднем европейском университете, не говоря об американских).
Но это - объяснение через интересы. А есть объяснение субъективное. Вообще-то ГИФО - это ваучер, а у этого слова (и механизма) в России всегда будет плохая репутация. Теперь плохая репутация и у ГИФО, и настороженное профессиональное сообщество готово бороться с ГИФО. В итоге мы боремся со словами, а надо бороться с проблемами.
- Значит, от слова зависит наше отношение к делу? Может, новое слово нужно предложить, чтобы люди поверили в новое?
- Я думаю, что лучше всего назвать это государственным грантом на получение высшего образования. И надо понимать, что от необходимости введения именно такого рода системы финансирования мы вряд ли в конечном счете уйдем. Сейчас у нас во всех документах написано: “нормативное финансирование”. Нормативное какое: оторванное от спроса или привязанное к спросу? Если привязанное к спросу, то оно неизбежно будет похоже на то, что отрабатывалось тогда.
Главный критерий отбора студентов вузами - качество студентов, их способности. Надо ли в размере государственного гранта учитывать способности, продемонстрированные абитуриентом на предметных олимпиадах и ЕГЭ? Ответ, по-моему, очевиден. Если группа студентов - победителей федеральных олимпиад, получивших свыше 80 баллов по профильному ЕГЭ, принесет вузу в два-три раза больше денег, чем такая же по численности группа абитуриентов с 65-80 баллами, и в пять раз больше, чем абитуриенты с 50-65 баллами, - это будет справедливо. И такой подход безболезненно сменит существующую систему повышенного сметного финансирования, которое так боятся потерять ведущие вузы. Оказывается, можно учитывать качество и при нормативно-подушевом финансировании.
Базовый размер бюджетного гранта первого уровня при этом не может быть ниже 75 тысяч рублей в год на студента очного обучения. Это - порог, ниже которого вузы не могут обеспечить стандарт высшего образования. Такой стандарт включает приобретение и содержание оборудования, доступ к информационным ресурсам, затраты на организацию учебного процесса. И, конечно, оплату труда преподавателей - как минимум на уровне средней зарплаты по стране.
По статистике, зарплата преподавателей составляет около трети расходов вузов. Один преподаватель на 10 студентов - годовая зарплата с начислениями составит 250 тысяч рублей в год, собственно доход до налогообложения - 15,5 тысячи рублей в месяц.
Наше представление о минимально приемлемой зарплате педагогов и должно лежать в основе бюджетных проектировок системы образования. “Производственная функция” вуза - вещь достаточно жесткая. Если мы увидим, что преподавателям нужно платить не меньше 20 тысяч, - это значит, что минимальное удельное финансирование надо поднимать на четверть, до 94 тысяч рублей в год.
В ведущих университетах выше доля ученых, которым надо платить значительно более высокую зарплату, чем среднему преподавателю. Но мы исходим из того, что сильные абитуриенты сами решат, какие вузы их привлекают, а вузы начнут конкуренцию за лучших студентов.
- Здесь, как мне кажется, лежит проблема отношения многих ректоров к ГИФО: они боятся, что сильные студенты “потянутся” на экономические и юридические специальности, а физические и технические факультеты неизбежно проиграют...
- Мы анализировали состав студентов ведущих технических вузов: как правило, их уровень не ниже, чем у экономистов и менеджеров. Подчеркиваю, речь идет о ведущих вузах, а также о естественных факультетах наших главных классических университетов: Московского, Санкт-Петербургского, Томского. Отмеченная вами проблема - это проблема региональных технических и технологических вузов, которые, имея до 60% физики и математики в своих программах, вынуждены брать людей с оценками ниже 50 баллов по этим предметам.
- Помнится, еще в начале 2000-х говорилось о необходимости повышающих коэффициентов для ГИФО для тех, кто обучается по “тяжелым” специальностям.
- Высшая школа экономики в конце прошлого года закончила крупную разработку для Минобрнауки - модель нормативно-подушевого финансирования. Так вот, там мы предлагаем для инженеров коэффициент 2-2,5 по отношению к экономистам и гуманитариям. Надо быть странным человеком, чтобы не видеть особенностей обучения на технических специальностях. Но давайте соблюдать базовые условия: если вы зачисляете на первый курс 70% слабых студентов, которые в принципе не смогут освоить сложную программу, тогда вы сами занимаетесь профанацией. Должно быть жесткое регулирование со стороны государства качества студентов, на обучение которых бюджет будет тратить столько же, сколько на в два-три раза большее количество студентов других направлений. Мы будем настаивать на ограничении, которое примерно год назад предложил министр А.Фурсенко: 60 баллов по профильному ЕГЭ - порог. Набрал ниже - на бюджетное финансирование не претендуй.
Нужно, разумеется, говорить о деталях: что включается в норматив - только учебный процесс или еще и содержание материальной базы; есть ли градации - вуз гуманитарный или технический, с бакалавриатом или с магистерской подготовкой; исследовательский университет или обычный. Безусловно, такие градации должны быть. Но и в документах по ГИФО начала 2000-х они уже были.
Главное в нормативно-подушевом финансировании - элементы рыночного отбора в бюджетном процессе. Мировой опыт введения таких систем показывает, что в успешных случаях можно существенно повысить отдачу от бюджетных учреждений, поставив их в позицию конкуренции друг с другом.
Для России же главный резерв экономии - прекращение бюджетного финансирования обучения слабых, плохо успевающих студентов. Сегодня из 1000 выпускников школ 400 становятся студентами, из которых 80 - слабые. Существующая ситуация неприемлема и с позиции социальной справедливости, и с точки зрения эффективности инвестиций в будущий человеческий капитал нашей страны. Зачем нам тратить деньги налогоплательщиков на обучение тех, кто по своим профессиональным качествам, скорее всего, не будет соответствовать будущей работе? Или просто не будет работать по специальности.
Если такой человек хочет учиться, пусть самостоятельно оплачивает свое обучение или берет образовательный кредит. Пусть сам несет ответственность за повышенные риски вложений в свое профессиональное образование.
Модели нормативно-подушевого финансирования
Упрощенная - размер государственного гранта не зависит от результатов ЕГЭ. Его получают все абитуриенты, сдавшие профильный ЕГЭ на уровне 55 баллов и выше. Недостаток этой модели: ухудшается положение ведущих вузов, которые сегодня получают финансирование в расчете на студента в два раза больше, чем в среднем по России. Поскольку это лучшие вузы страны, государство их в беде не оставит: наверняка будет предложен некий повышающий коэффициент. Также надо будет учесть особенности технических и медицинских вузов. В итоге получим систему, которая очень немногим отличается от существующей: те же индивидуальные или групповые различия. Единственная разница в том, что “троечники” должны будут учиться только за деньги. Дополнительный недостаток “упрощенного ГИФО” - чрезвычайная сложность бюджетного планирования. Государство не знает, сколько именно студентов придет в ведущие и технические вузы, и, соответственно, не может точно запланировать бюджет образования.
Промежуточная - отличается от первой тем, что “повышающих доплат” для ведущих и “тяжелых” вузов устанавливается ограниченное количество. Допустим, для тех, кто придет на физический факультет классического университета, запланировано (исходя из опыта предшествующих лет) 250 таких доплат. Их получают победители федеральных олимпиад и абитуриенты с максимальным баллом. Остальные, скажем, 200 человек с бюджетным грантом, которые прошли по конкурсу, обучаются, внося дополнительные к бюджетному гранту средства. То есть государство не полностью, а частично покрывает их образование. Если факультет примет соответствующее решение, он может набирать и студентов, полностью платящих за обучение.
Модель ступенчатых грантов. Она ближе всего к исходной модели ГИФО и предполагает наименьшее административное вмешательство в распределение бюджетного финансирования. Вводится несколько уровней бюджетного гранта: скажем, 250, 175, 100 и 75 тысяч рублей в год на бакалавра. Никаких ведущих вузов заранее не выделяется, но “тяжелые” специальности по-прежнему имеют дополнительное финансирование. Достоинство модели - борьба вузов за лучших, самых талантливых студентов подкрепляется финансовыми стимулами.
Отдельный вопрос - как финансировать содержание материально-технической базы вузов. Здесь два варианта: либо включать некую усредненную сумму в подушевой грант, либо финансировать МТБ отдельно.
- А какие риски перехода на нормативно-подушевое финансирование видите вы?
- Полезно вспомнить, о каких рисках мы говорили в начале десятилетия. По-моему, таких выделяли четыре: резкое падение финансирования ведущих вузов, уход части бюджетных средств в “легкие” негосударственные вузы, утрата сложившихся научных школ и потеря региональных (особенно национальных) университетов, слабых с точки зрения конкуренции, но важных для культурного развития региона.
Сегодня бюджетное финансирование вузов возросло в три раза, сократился и разрыв между “лидерами” и средним уровнем - с трех до двух раз. Соответственно, если в начале 2000-х параметры финансирования МГУ и МГТУ с большим трудом укладывались в схему ступенчатых бюджетных грантов, то сегодня такой проблемы нет. 200 тысяч рублей в месяц - это и есть бюджетное финансирование на одного студента в самых лучших вузах России.
Резко выросла культура потребителей высшего образования. Теперь никто не боится, что лучшие студенты, не подумав, унесут бюджетные деньги в какие-то сомнительные организации. Тенденция последних пяти лет - последовательная концентрация спроса на группе ведущих государственных университетов и академий. Большинство негосударственных вузов переживает плохие дни, а провайдеры массового заочного образования (читай: необременительного наделения дипломами) нашли своего собственного потребителя. Там сегодня учатся те, кого в нормальные вузы просто не возьмут.
К сожалению, утратил актуальность и риск потери научных школ в технических и естественных науках. Большинство этих школ в период 2000-2008 годов ушло вместе со своими лидерами - людьми пожилого возраста. Выжившие получили поддержку через государственные программы и научные фонды.
В полной мере сохраняются риски регионального характера. Слабые университеты не смогут привлечь стабильное бюджетное финансирование. Для ограничения такой - вполне реальной - угрозы нужна федеральная программа поддержки вузов 15-20 регионов, слабейших по качеству высшего образования. Но главная роль должна принадлежать губернаторам и законодательным собраниям. Хотите сильный, конкурентоспособный вуз - пожалуйста, инвестируйте в него деньги регионального бюджета. На кадровое обновление, на развитие материальной базы и библиотек.
- А так ли необходимо переходить на нормативное финансирование? Может, и дальше продолжать в том же духе?
- В том же духе не получится. Реформа экономики высшего образования остановилась, заморозилась в результате того, что проблемы просто “залили деньгами”. Улучшили положение и тех, кто пытался что-то делать, и тех, кто просто плыл по течению. Экономика России 2003-2008 годов была, без сомнения, экономикой “мягкого бюджетного ограничения”. Ни одна бюджетная организация (да что организация - практически ни одно крупное коммерческое предприятие!) в экономике не была вынуждена прекратить свою работу по причине недостаточной эффективности.
- Так, может, это и хорошо?
- В экономике так не бывает. Слабое учреждение - это не человек-инвалид, его сохранение никак нельзя рассматривать в виде самостоятельной цели. Учреждение - это всего лишь средство, инструмент для государства. Если инструмент плохой, цель государства не достигается. Но, допустим, произошло чудо и законы экономики на территории России отменились. Чудо состояло бы в том, чтобы за это время выросло качество высшего образования, оно стало бы более конкурентоспособным на мировом уровне и с точки зрения отечественных работодателей. Этого, как вы знаете, не произошло.
Эйфория “бесконечных денег” не так безмятежна, как кажется на первый взгляд. Сильных и эффективных стали отбирать и специально поддерживать (то есть замещать отсутствующий механизм конкуренции) только в 2006 году. Результат нацпроектов - как любой крупной государственной инвестиции - положительный, но потенциально неустойчивый. Он слабо подкреплен инициативой самих вузов, их нарастающими инвестициями в качество и в исследовательский потенциал, в поиск лучших студентов.
Доля исследователей в вузах России упала с 22 до 16%. Зарплата в образовании поднялась с 60 всего лишь до 67% от средней по экономике. Как я уже сказал, мы утратили где-то 50% научного и академического потенциала 1990-х годов.
При этом процветают неэффективные образовательные программы, целые учебные заведения занимаются имитацией образования.
Конкуренция в образовании нужна - без нее мы будем вынуждены полагаться только на государственное регулирование качества. Прошедшие 15 лет, по-моему, наглядно продемонстрировали, что в одиночку государство на образовательном рынке сделать ничего не может.
- Ярослав Иванович, имеет ли смысл реформа бюджетных учреждений в условиях кризиса, когда надо в первую очередь выстоять?
- Вернусь к тому, о чем мы говорили вначале. Выстоять должны люди, а не учреждения. Ресурсов становится меньше, и государство остро заинтересовано в их эффективном использовании. Продолжать подготовку полуграмотных экономистов (а это почти 40% контингента большинства технических и технологических вузов и филиалов), педагогов, из которых 70% в школу не собирается идти не при каких обстоятельствах, инженеров из школьных троечников по математике и физике государство больше не в состоянии.
Выстоять мы можем, если будем производить конкурентоспособную продукцию. В том числе и в системе высшего образования.
